存款保險制度：撬動中國金融改革的戰(zhàn)略支點

　　聶偉柱

　　人民銀行上�？偛扛敝魅瘟铦�近日在2013陸家嘴論壇（官方站）新聞發(fā)布會上表示，人民銀行會繼續(xù)會同有關(guān)部門進一步深入開展調(diào)研，加快推進存款保險制度的立法。同時積極做好這項制度出臺的各項準備工作。

　　這是監(jiān)管層再一次就推進存款保險制度出臺明確表態(tài)。在金融改革多點推進、千頭萬緒的大背景下，存款保險制度就是投向金融改革池子里的一枚石子，同時更是撬動多項金融改革的戰(zhàn)略“支點”。

　　撬動金融改革的支點

　　在談存款保險之前，讓我們先看看中國金融領(lǐng)域長期存在的一些困境：

　　小微企業(yè)貸款難。盡管監(jiān)管機構(gòu)三令五申，商業(yè)銀行要加大對小微企業(yè)的支持力度，但時至今日，小微企業(yè)融資難仍然普遍存在。更有甚者，2012年~2013年間，房地產(chǎn)、政府融資平臺對資金的渴求日益強烈，擠壓效應(yīng)下，小微企業(yè)貸款難演變?yōu)橘J款難、貸款貴。

　　民間資本進入金融業(yè)，特別是銀行業(yè)困難重重。從1979年至2012年30多年間，我國銀行業(yè)人民幣信貸余額從2040億元增加到63萬億元；資產(chǎn)總量從1978年的1512億元增長到現(xiàn)在130多萬億元。但銀行業(yè)的國有控股體制，卻沒有改變。目前，大型國有銀行與政府控股的商業(yè)銀行占商業(yè)銀行資產(chǎn)總規(guī)模的95%，民營銀行僅占5%。

　　金融“異化”明顯加劇，以理財產(chǎn)品、信托、民間借貸等為代表的影子銀行規(guī)模迅速擴大。根據(jù)澳新銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟師劉利剛的預(yù)計，中國的影子銀行規(guī)模大約為15萬億～17萬億。廣發(fā)證券的研究報告則估計，中國影子銀行規(guī)模在30萬億的水平。規(guī)模龐大的影子銀行潛藏著巨大的系統(tǒng)性風險，有可能是影響金融穩(wěn)定的一顆“炸彈”。

　　在整個金融層面，包括利率市場化、匯率市場化、資本項目可兌換等多項重大的金融改革，從啟動至今，已持續(xù)了十幾年，但仍然任重而道遠。

　　而建立存款保險制度可以成為推動上述一系列改革的主要抓手。

　　舉例而言，推進利率市場化，各界最大的擔心在于，農(nóng)信社等實力較弱的金融機構(gòu)難以承受改革的陣痛。一旦有農(nóng)信社倒閉，將影響到成千上萬儲戶的存款安全，危及金融穩(wěn)定。存款保險制度如若建立，不但解決了儲戶資金安全的難題，同時也讓金融機構(gòu)的優(yōu)勝劣汰成為可能。而優(yōu)勝劣汰的競爭機制，是保證金融機構(gòu)健康、穩(wěn)健的關(guān)鍵。

　　再例如，村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等中小金融機構(gòu)是民間資本進入金融業(yè)的主要渠道，存款保險制度的建立，將為村鎮(zhèn)銀行、小貸公司帶來強有力的安全保障。在沒有存款保險的情況下，政府隱性擔保往往更傾向于國有銀行和大型銀行，儲戶也傾向于在國有銀行存款。

　　破題小微企業(yè)融資難亦是同理。當存款保險制度建立、利率市場化以后，銀行給大中型企業(yè)發(fā)放貸款收益將下降。生存壓力下，銀行想維持較好的收益，就必須尋找定價更高的客戶，這時可以承受較高定價的中小微企業(yè)，將成為銀行爭搶的客戶。

　　此外，對于一國而言，資本項目可兌換需要四大條件，即宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、金融監(jiān)管的完善、外匯儲備的充足、金融機構(gòu)的穩(wěn)健。其中，金融機構(gòu)的穩(wěn)健，又與存款保險制度，與金融機構(gòu)的退出機制息息相關(guān)。

　　基于此，當下推進金融改革的一條主邏輯開始清晰：以建立存款保險制度為突破口，形成金融機構(gòu)的退出機制，撬動利率市場化、資本項目可兌換等改革，進而從根本上解決小微企業(yè)貸款難等長期存在的金融難題。

　　變“隱性”為“顯性”

　　中國一直沒有建立存款保險制度，但卻存在以政府兜底為特征的“隱性”存款保險制度。即商業(yè)銀行的存款獲得政府背書，是以國家信用、中央財政信用作為擔保，由中央銀行和地方政府承擔個人債務(wù)清償。

　　上世紀90年代中期以來，全國有幾百家中小金融機構(gòu)退出市場或者難以為繼，主要依靠人民銀行再貸款來保障存款人利益。但顯然，這種救助方式不僅給財政帶來沉重負擔，而且導(dǎo)致了中央銀行貨幣政策目標扭曲的問題。

　　與此同時，這種隱性的存款保險，處置有問題金融機構(gòu)時缺乏統(tǒng)一的法律制度規(guī)范，使得風險處置效率遠低于建立了顯性存款保險制度的國家。

　　鑒于隱性存款保險的種種弊端，建立顯性的存款保險制度顯得尤為必要。實施顯性存款保險制度后，通過動用存款保險基金，可以在對存款人提供保護的情況下，快速處置已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機并嚴重影響存款人利益的民營金融機構(gòu)，同時快速穩(wěn)定和恢復(fù)公眾信心，防范個別民營金融機構(gòu)退出市場引發(fā)“羊群效應(yīng)”。

　　凌濤亦稱，現(xiàn)在就是要建立一個顯性的存款保險制度，加強對存款的保護，明確金融機構(gòu)在經(jīng)營失敗時的風險補償和成本分攤機制。這樣有利于強化市場約束，促進形成市場化的風險防范和處置機制、維護金融穩(wěn)定的長效機制。當然也可以進一步加快面向“三農(nóng)”和小微的中小銀行機構(gòu)重要改革，提供配套的條件和制度保障。

　　事實上，進入2013年，央行已經(jīng)通過多種渠道表達了加快建立存款保險制度的愿望。就在6月上旬，央行還在其《2013年中國金融穩(wěn)定報告》中提出，加快存款保險制度建設(shè)，改善金融機構(gòu)發(fā)展環(huán)境。

　　今年5月，國務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提出“推進制定存款保險制度實施方案”。需要指出的是，上述意見提到的改革任務(wù)，都是當年能夠?qū)嵤┗蛘吣軌騿�動的改革事項，換句話說，“推進制定存款保險制度實施方案”這一政策訴求將肯定在2013年落地。

　　從當下時點來看，一方面，存款保險制度已醞釀多年，理論準備已然成熟；另一方面，中國經(jīng)濟增長將更多地依靠改革紅利，存款保險制度恰恰可以成為金融改革的突破口。這兩個因素都有同一個指向，即目前已進入推進存款保險制度的時間窗口，建立存款保險制度刻不容緩。

　　事實上，作為存款保險的主要推動機構(gòu)，央行也認為，當前，建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施。